La reorganización del BID: ¿Qué significa?

26 January 2007

Una visión general del “porqué” y “qué” sobre la reorganización y el reajuste del BID recientemente anunciados. Analiza los riesgos y las oportunidades basados en la mejor información que BIC ha obtenido a través de amplias entrevistas con el personal dentro del BID.

¿Porqué una reorganización?

El presidente Alberto Moreno, anterior embajador de Colombia en los Estados Unidos, asumió el control del BID en el otoño del 2005.  Para la fecha de la siguiente reunión anual del BID en Belo Horizonte, Brasil en abril del 2006, Moreno había presentado una importante propuesta para “reajustar” el banco.  Esta propuesta basada en cambios se inició con el “Nuevo Marco de Financiamiento” presentado en la reunión del 2005 en Okinawa, pero al final fue mucho más allá al proponer una reestructuración básica institucional del BID.

¿Porqué este cambio ahora? Por contexto, debemos admitir que Moreno heredó una entidad que tuvo tan

solo tres presidentes durante sus 46 años de existencia.  Enrique Iglesias acababa de dimitir después de presidir durante 17 años.  La última actualización del BID fue en 1994 durante la temporada alta de la ajuste estructural y ese mismo año NAFTA entró en vigor.  Sin duda, el presidente Moreno desea dejar su propia marca en esta IFI exclusivamente latinoamericana. 

Sin embargo, es más importante el hecho de que el BID se está enfrentando a grandes dudas sobre su importancia como prestamista de Latinoamérica.  Prestamistas subregionales como la Corporación Andina de Fomento (CAF), entidades nacionales como el Banco Nacional de Desenvolvimiento Económico y Social de Brasil, gobiernos como el de China, así como los ingresos provenientes de las exportaciones del hidrocarburo y de minerales, están financiando cada vez más proyectos de desarrollo en la región.  Estas otras entidades, a menudo sometidas a controles medioambientales y fiscales poco estrictos y a tipos de interés sólo un poco más altos, están compitiendo directamente con el BID.  Mientras tanto, una nueva forma de gobiernos socialistas y con tendencias de izquierda en Latinoamérica dudan sobre las ventajas de hacer negocios con las instituciones financieras internacionales y sus anteojeras neoliberales.  Presidentes como Evo Morales en Bolivia o Héctor Correa en Ecuador ha mostrado claramente su desprecio por las IFIs, y con Chávez en Venezuela dispuesto a echar una mano, el BID está perdiendo importancia.

Los puntos clave de la reorganización

Durante los meses siguientes desde la primera propuesta, los detalles del reajuste de Moreno han sido confusos, pero lo que estuvo claro desde el principio fue que se diseñó principalmente para conservar la importancia del BID, ayudándole a prestar rápidamente fondos externos para los países acreedores.  Algunas palabras de moda usadas repetidas veces para describir el proceso son “agilidad”, “flexibilidad” y “descentralización”.

El Directorio Ejecutivo del BID “aprobó” oficialmente la reorganización en la reunión que tuvo el 14 de diciembre del 2006.  Junto con decisiones previas, esta decisión aclara que bajo la nueva estructura, el BID:

• Establecerá un proceso de presupuesto institucional de varios años para la entidad.
• Creará mecanismos más rápidos de preparación y desembolso de préstamos con el objetivo de reducir a la mitad el tiempo de preparación de préstamos y el tiempo entre su aprobación y desembolso.
• Renovará el énfasis sobre grandes proyectos de infraestructura respaldados por un nuevo “InfraFondo” destinado a estudios de viabilidad.
• Incrementará los préstamos a entidades subnacionales, como los gobiernos provinciales o de municipios grandes, y a compañías casi gubernamentales (p.ej. las empresas paraestatales).
• Tendrá permiso para conceder préstamos a una mayor variedad de acreedores que no se encuentran respaldados por la garantía soberana.  Mientras que antes sólo se podían conceder préstamos al sector privado para infraestructura,  los mercados capitales y la financiación comercial, ahora se han levantado las restricciones sectoriales. 
• Aumentará la cantidad máxima de préstamos para el departamento del sector privado (PRI) en un único proyecto de 75 a 200 millones de dólares, y hasta 400 millones de dólares en circunstancias “particulares”. En total, préstamos al sector privado no puede superar el 10% de la cartera del BID por ahora.
• Introducirá nuevos productos financieros como el enfoque sectorial (SWAPs).
• Delegará más responsabilidad a los ministerios del país.
• Creará los Consejos Asesores de la Sociedad Civil (CASCs) en todos los países del banco. 

La nueva estructura del BID 

La nueva propuesta también incluye una reestructuración organizacional del banco.  La entidad fue organizada alrededor de líneas sectoriales hasta la octava reposición de 1994, la última integración de recursos importante en el BID.  Después de 1994, las tres regiones geográficas conocidas como regiones 1, 2 y 3, se convirtieron en las estructuras fundamentales a través de las cuales se hacían los prestamos, con departamentos como Desarrollo Sostenible (SDS) y Comercio e Integración (INT) realizando funciones de apoyo.  La reorganización de 1994 también creo el Departamento de Sector Privado (PRI). (La actual estructura organizacional del BID puede verse por internet). 

En la nueva estructura propuesta, que parece representar algo como una vuelta a los “viejos tiempos”, el banco estará organizado bajo cuatro vicepresidencias con poder que informarán directamente al presidente y al presidente ejecutivo del banco:

• Vicepresidente de países
• Vicepresidente de sectores y de la información
• Vicepresidente del sector privado y de operaciones sin garantía soberana
• Vicepresidente de finanzas y administración

Se supone que las oficinas funcionando bajo el vicepresidente de países serán las más importantes, ya que se encargarán del proceso de programación del país.  Esto supone un gran control de los presupuestos operacionales destinados a los préstamos del sector público, sobre todo si el BID sigue con una clara tendencia a copiar más de cerca la estructura y la práctica del Banco Mundial (ver más abajo sobre este tema).  También se espera que la elevación del sector privado a una de las cuatro vicepresidencias fundamentales, a pesar de representar menos del 10% de los préstamos, de nuevo poder e importancia a esta unidad.  Ahora, el vicepresidente del sector privado podrá coordinar mejor y legalizar el trabajo de los agentes del sector privado, incluyendo la combinación de las actividades del actual departamento PRI con los préstamos del Fondo Multilateral de Inversiones (FMI, con préstamos públicos mayormente a pequeñas empresas) y de la Corporación Interamericana de Inversiones  (CII, con préstamos al sector privado pequeño y mercados capitales). 

Nadie del BID con acceso a información privilegiada sabe aún quiénes serán los posibles candidatos a las vicepresidencias, pero se espera que los EE.UU., Europa y los países sudamericanos más importantes, incluyendo Argentina, Brasil y México, compitan por el control de estos puestos.  Existen rumores de que lo EE.UU. está detrás de la vicepresidencia de finanzas y administración, presumiblemente para seguir ejerciendo el mismo tipo de control operaciones que ha venido ejerciendo desde el principio sobre la oficina del vicepresidente ejecutivo en la estructura actual.

Expertos sectoriales en la nueva estructura

Lo positivo de la nueva estructura es que permitiría al BID consolidar su base de conocimientos, desarrollando una revitalizadora habilidad sectorial que ha decaído de manera significativa en el banco durante los últimos años.  Actualmente, los departamentos regionales operan como grupos independientes y los conocimientos específicos no son distribuidos o diseminados por toda la estructura del BID.  Por ejemplo, prácticamente hay sólo dos o tres expertos en tasación y dos o tres en electricidad en toda la organización.  Bajo la nueva estructura, como ejemplo propuesto, lo que actualmente es un grupo específico de biocombustibles podría convertirse en un grupo permanente.  También se espera que más expertos sectoriales sean enviados a las oficinas regionales para informar regularmente a Washington, DC, lo cual es parte de un proceso de descentralización y delegación. 

Sin embargo, no está claro el modo en que estos nodos intelectuales de “sectores y de la información” estarán relacionados con el poder prestamista y presupuestario.  Como ya se ha descrito anteriormente, el vicepresidente de países y sus directores se encargarán del proceso de préstamos, y tendrán que permitir a los expertos sectoriales que formen parte del mismo.  Se ha mencionado algo sobre “equipos matrices”, pero no está claro lo que esto querrá decir exactamente en lo que a la preparación y el diseño de los proyectos se refiere.  Existe un gran peligro de que el actual proceso de obtención de información a partir de bases de datos separadas que tiene el BID sea transferido a la nueva estructura.

Descentralización

El reajuste del BID también hace una mención constante a la  descentralización, una importante petición de los países acreedores, sobre todo en lo que está relacionado con controles fiscales, con controles internos de procedimiento y con las adquisiciones.  Actualmente, el BID insiste sobre sus propios sistemas de vigilancia, pero las naciones prestatarias están presionando para que se utilicen los sistemas de los propios países.  En general, EE.UU. y Europa están en contra de ceder a los acreedores estas medidas bancarias de reducción de riesgos y dejar que proverbial zorro vigile el gallinero.

Además, la descentralización sugiere que los nuevos poderes sean conferidos a las juntas directivas de los países en Washington y sobre todo a los ministerios de los países en la región.  Hasta ahora, una de las grandes diferencias entre el BID y el Banco Mundial ha sido que el Banco Mundial mantiene una presencia de mayor importancia en el país, con representantes de los países que son de alto cargo y que se ocupan del proceso de programación y con expertos sectoriales que son responsables de una importante vigilancia sobre los proyectos.   Parece que el BID está tomando una dirección similar, aunque seguramente habrá problemas institucionales a la hora de transferir al personal fuera del confortable territorio de DC y enviarles a los países de la región.   

Consecuencias para el medioambiente

El presidente Moreno ha declarado el objetivo de financiar 12.000 millones en infraestructura durante los próximos cinco años, lo que representaría un 40% de los típicos flujos de préstamos.  Este renovado énfasis en hacer del BID el “banco de la infraestructura” es parte de un intento de salvar la importancia en declive del BID ante los acreedores en la región.  Al mismo tiempo, confirma su tendencia a alejarse de proyectos de desarrollo más pequeños basados en el empirismo, para acercarse a los tipos de proyectos masivos y basados en el trabajo que a los gobiernos actuales les gusta fundar y que posibilitan al BID mover grandes préstamos rápidamente.

Información interna sugiere que, justo antes de su dimisión, el presidente Iglesias y su equipo habían decidido aumentar el personal y los recursos de la Unidad de Medio Ambiente, dedicada a garantizar calidad medioambiental.  Estos cambios habrían aumentado el personal y los puestos de la unidad dentro del BID, agilizando el proceso de información a un director de departamento responsable de los temas ecológicos, y asegurando así la implementación de las recomendaciones claves del Panel de Alto Nivel para el Medio Ambiente.  Desafortunadamente, este impulso ecológico parece haberse desvanecido durante el primer año de la administración de Moreno.

Durante la reorganización, se espera que las defensas del BID se conviertan en unidades separadas, y su importancia del grado en el que esta unidad sea capaz de introducirse en el proceso de programación.  ¿Serán los especialistas ecológicos y sociales voces marginadas en equipos “matrices” que revisen los prestamos, o serán respetados entre los compañeros durante la evaluación de proyectos difíciles? Sólo el tiempo lo dirá. 

En relación a las dos iniciativas principales de infraestructura regional, IIRSA y Plan Puebla Panamá, las consecuencias de la reorganización no están claras.  El personal de importancia piensa que la coordinación de estas dos oficinas continuará teniendo un estilo similar al actual, con un equipo a través de las unidades encargado de un pequeño centro organizacional  fuera del área infraestructural del BID.  Sin embargo, ahora parece que el vicepresidente de sectores e información dirigirá estas iniciativas, y no existe información disponible sobre cuál será la configuración exacta. 

Se ha sugerido que el departamento del sector privado (PRI) terminará teniendo su propia unidad ecológica, un buen compañero para sus habilidades prestamistas.  Esto aislaría y compartimentaría el análisis del riesgo ecológico, y teniendo en cuenta que el PRI no ha conseguido demostrar ser competente en su debida diligencia medioambiental en recientes proyectos, representaría un paso en la dirección equivocada.  También será necesario, más adelante en el proceso, introducirse de modo significativo en marcos de planificación a medio plazo en la parte del sector privado si medioambiente no va a quedar limitado a decisiones de menor importancia sobre mitigación de proyectos particularmente perjudiciales. 

Existen preocupaciones similares con los temas de los grupos indígenas, donde existe el peligro de que la Unidad de Pueblos Indígenas  pierda su masa fundamental (en lo que a recursos humanos y financieros se refiere) y la consecuente visibilidad necesaria para influir en el comportamiento institucional.  Mejor dicho, existe el riesgo que haya un cambio negativo y se dé más prioridad a las defensas que a la mitigación, intentando simplemente dar menor importancia a los inaceptables impactos de una nueva generación de proyectos de gran infraestructura.  No queda claro si “la corriente dominante” seguirá siendo la tendencia en el BID o si los grupos indígenas y el medioambiente serán encasillados y aislados como pequeños equipos dentro de un banco rediseñado, con el fin de promocionar préstamos de proyectos en el exterior.

El BID está aumentando su préstamo basado en políticas (PBP), desembolsando rápidamente grandes cantidades de dinero par apoyar las prioridades del gobierno.  Esto significa que, si hay que tener en cuenta los impactos ecológicos y sociales, deben entrar a formar parte del dialogo más adelante, o sea, durante el proceso de programación.

En general, el destino de los temas sociales y ecológicos en el nuevo reajuste no está claro, pero no parece nada bueno.  A la hora de describir la nueva estructura, los directivos del banco casi nunca mencionan el desarrollo sostenible ni la reducción de la pobreza, y parecen haber sido relegados a temas secundarios menos importantes con respecto a Infraestructura e Integración.  Varios directivos familiarizados con los anteproyectos de la propuesta de Moreno han descrito lo que anteriormente eran Desarrollo Sostenible (SDS) y Medioambiente (ENV) como pequeñas secciones simplemente añadidas a la estructura organizacional, y han expresado claramente que, para Moreno y su equipo de planificación, medioambiente se encuentra “al final de la lista de prioridades”.

Comparación con el Banco Mundial

Gran parte de la reestructuración en proceso del BID sugiere una tendencia a asimilarse mas al Banco Mundial.  El Banco Mundial tiene 27 unidades vicepresidenciales  que pueden dividirse en tres grupos: las regionales, las de la red y otras.  Las vicepresidencias regionales controlan una alto grado de procesos de decisión sobre operaciones bancarias dentro de sus propias regiones y se parecerán a las oficinas del país dentro de la nueva estructura del BID.  Las vicepresidencias de la red del Banco Mundial se encargan de asuntos generales, incluyendo el desarrollo del sector privado y desarrollo humano.

El nuevo enfoque del BID hacia los préstamos en infraestructura, unida a la mayor importancia dada a los préstamos del sector privado y a la falta de claridad en cuanto a las funciones de los expertos ecológicos, también tiene cierta similitud a los cambios ocurridos en el Banco Mundial.  Unido al importante retorno de los préstamos de infraestructura de “alto riesgo/alta recompensa”, el presidente del Banco Mundial Paul Wolfowitz anunció la fusión de las anteriores vicepresidencia de Desarrollo Ecológico y Socialmente Sostenible (ESSD según sus siglas en inglés) y vicepresidencia de Infraestructura en una nueva vicepresidencia  de Desarrollo Sostenible, nombrando después a la vicepresidencia de Infraestructura para dirigirla.  Esta combinación de la funciones ecológicas y de infraestructura tuvo lugar en el verano del 2006, con lo cual es temprano para ver los resultados.  Sin embargo, la sociedad civil sigue preocupada de que la pérdida de una voz central e independiente sobre temas medioambientales y sociales ponga en peligro la sostenibilidad de todo el banco.  BIC ha analizado estos riesgos en un informe (sólo en inglés), "¿Fortalecimiento o debilitamiento de la sostenibilidad? La fusión de las redes medioambiental y de infraestructura del Banco Mundial" (julio del 2006).   Este informe incluye la posibilidad de que “el personal de desarrollo ecológico y social pueda ser simplemente introducido dentro de una agenda de infraestructura ya establecida, sin que se pueda cambiar su contenido o carácter”.

Otro aspecto importante a tener en cuenta es que el Banco Mundial tiene la vicepresidencia de Desarrollo Humano y la vicepresidencia de Reducción de la Pobreza y Gestión Económica, mientras que estos focos fundamentales de desarrollo no se encuentran actualmente en la estructura propuesta del BID.

Oportunidades para la mayoría

Uno de los cambios funcionales unidos a la nueva reorganización fue el lanzamiento de la iniciativa "Oportunidades para la mayoría", dirigida a invertir la pirámide e introducir segmentos más pobres de la población latinoamericana en los mercados.  Este es el proyecto favorito del presidente Moreno y fue lanzado con mucho ruido en el verano del 2006, con el apoyo de personas importantes como el economista peruano Hernando de Soto, el Cardenal hondureño Oscar Rodríguez y el magnate de telecomunicaciones Carlos Slim, la tercera persona mas rica del mundo.

El proyecto se trataba de involucrar una importante provisión de crédito nuevo: la creación de un fondo de préstamos de 1.000 millones de dólares para pequeñas y medianas empresas (PYME); un aumento del %50 en prestamos para formación profesional (hasta 2.000 millones de dólares) durante los próximos cinco años; y doblar la financiación de proyectos de infraestructura básica dirigida a beneficiar las comunidades de bajos ingresos a 1.000 millones de dólares antes del 2011.  Moreno también planea crear una red de investigación y proyectos pilotos para poner en prueba nuevos enfoques.  Se supone que el centro de la red estará lista y funcionando para finales del 2006 y que cinco o seis centros regionales estarán identificados para principios del 2007.

Sin embargo, fuentes del BID revelan ahora que luchas internas en el Directorio Ejecutivo han reducido a 250 millones de dólares el presupuesto para la porción PYME del proyecto a lo largo de dos años.  La voluntad de cambio por parte del presidente se está enfrentando con las realidades institucionales del BID.  Mientras tanto, incluso seis meses después de su lanzamiento, el propio proyecto parece ser largo en retórica y corto en especificaciones, así como todo el proceso de reajuste.

Los pasos siguientes

El Directorio Ejecutivo del BID aprobó oficialmente un resumen de la reorganización en la reunión del 14 de diciembre de 2006.  Al presidente Moreno se le dio 60 días para devolver el informe detalladamente, pero parece ser que se le ha concedido una ‘extensión’ de 60 días, retrasando la fecha limite al 15 de abril.  Oficialmente, la reorganización esta actualmente en manos de la Gerencia, pero el Directorio Ejecutivo tendrá que aprobar un presupuesto asociado.  Por tanto, queda aún menos claro cómo reaccionarán los diferentes miembros del Directorio Ejecutivo ante los diversos componentes de los cambios propuestos.  De hecho, personas dentro del banco sugieren la posibilidad de que Moreno no sea capaz de superar los obstaculos que otros le están presentando.

Parece que el presidente Moreno está luchando con fuerza y un pequeño equipo bajo su control y liderado por José Luis Lupo, Asesor Ejecutivo al Presidente está dirigiendo directamente la reorganización.  Miembros del Directorio Ejecutivo y de la alta gerencia permanecen cautelosos ante las consecuencias de sus programas, pues como mínimo, parece que con el hundimiento de las unidades regionales dentro de estructuras centralizadas, gran parte del personal actualmente con cargos de Director va a ser degradado. También se espera que se anime a un número de empleados de edad más avanzada a jubilarse antes de tiempo.

Una vez que se presente el plan completo de reorganización, se espera que la implementación lleve hasta dos años.  Moreno también quiere estudiar la posibilidad de añadir más miembros a los 47 estados miembros actuales del BID, presumiblemente para general un influjo de capital nuevo en el BID. 

Mientras tanto, la avalancha de préstamos al sector privado ya ha comenzado.  En el 2006, y apoyado por las nuevas políticas (el aumento de la capa del sector privado fue establecido antes del nuevo reajuste), el BID aprobó 904 millones de dólares en préstamos no soberanos, comparado a los 456 millones de dólares en el 2004.  Es decir, dobló ese préstamo en un periodo de tan solo dos años, lo cual es un indicador del lugar que realmente ocupan las prioridades en este proceso de reajuste. 

Se espera que el presidente Moreno cristalice los detalles de su plan durante las próximas semanas y esté preparado para hablar del reajuste en el BID con los gobernadores en la reunión anual entre el 16 y el 20 de marzo en Guatemala.  Para los ciudadanos que están preocupados, la Consulta a la Sociedad Civil el 7 de febrero en Costa Rica es un momento importante para exponer problemas y ofrecer propuestas.  Se espera que el presidente Moreno esté presente para contestar a las preguntas de la audiencia durante al menos varias horas.

Mientras más clara sea la sociedad civil sobre lo que se que quiere de una reestructuración (por ejemplo, presupuestos más fuertes para asuntos sociales, estandarización de procedimientos para consultas, mecanismos que tratan de impactos ecológicos más adelante en el proceso) y más específicas y concretas sean las recomendaciones que podamos ofrecer, mayores posibilidades hay de que el presidente incorpore estas ideas en su modelo.   Bajo la dirección de Luís Alberto Moreno, el BID está intentando recuperar la importancia que estaba perdiendo, encontrado maneras de prestar más dinero en menos tiempo.  Esto tendrá importantes consecuencias en la orientación de la cartera de préstamos, en los impactos de los proyectos específicos y en la estructura de la institución, cada uno de los cuales sugiere la necesidad de atención continua a este proceso.