El Mito de Adicionalidad: Una mirada crítica a las políticas y las condiciones de préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo

10 December 2003

Bank Information Center Informe

abril de 2003

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El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) frecuentemente justifica su participación en proyectos grandes infraestructurales con la afirmación de que su participación asegura "adicionalidad"* a un proyecto, a través de sus políticas operacionales y condiciones de préstamo. El BID basa esta afirmación en el requisito de estudios ambientales y programas de mitigación y compensación para poblaciones afectadas, todo bajo un marco supuestamente participativo que involucra los afectados en forma activa.

El Banco tiene problemas en asegurar su adicionalidad en los documentos de proyectos. Por ejemplo, el Perfil del Proyecto Hidroeléctrico Cana Brava en Brasil declara:

"El financiamiento del Banco ayudaría en asegurar un resultado medioambiental positivo. Las políticas del Banco requieren conformidad con mayores estándares que los que existen en Brasil. La participación del Banco aseguraría conformidad con mayor práctica internacional. Como resultado de la diligencia debida del Banco en aspectos ambientales, el Banco ha identificado varios impactos ambientales y ha pedido que el ejecutor los mitigue, siguiendo las políticas del Banco."

El BID está ahora trabajando para aprobar un "marco de adicionalidad" oficial para los proyectos del Departamento del Sector Privado (PRI). El Presidente Enrique Iglesias afirmó en una mesa redonda sobre adicionalidad en mayo de 2002: "Para poder obtener financiamiento del Departamento del Sector Privado, los proyectos deben pasar la prueba de la 'presencia sustancial' de adicionalidad" en áreas como "financiamiento, establecimiento de normas, mitigación de riesgos, medio ambiente, normas de salud y seguridad, efecto de demostración catalizador y mejoras en la gobernanza empresarial." (1)

Sin embargo, al examinar las propias políticas del Banco y datos de estudios de caso, es evidente que no hay una conexión directa entre la retórica del Banco y la realidad. Por sus políticas vagas e insuficientes y la implementación inadecuada de sus condiciones de préstamo, la afirmación de adicionalidad del BID no puede ser lógicamente comprobada.

Políticas Operacionales débiles y sin obligación del BID

Las Políticas Operacionales del BID ofrecen lo que se puede caracterizar como directivas muy básicas de financiamiento para proyectos. Sin embargo, en realidad las políticas son tan vagas e inadecuadas que no hacen mucho para asegurar que el Banco logre mayores estándares sociales y ambientales. Mientras las políticas existentes solo defienden retóricamente las consideraciones sociales y ambientales de proyectos propuestos, la ausencia completa de una política sobre pueblos indígenas socava la afirmación del Banco de proveer adicionalidad a poblaciones indígenas afectadas por sus proyectos.

El texto de las políticas, interpretado abiertamente en su aplicación por el personal del Banco, ofrece solamente frases cualitativas y generales que "guían" las decisiones del Banco en el financiamiento de proyectos. Además, a las políticas les falta cualquier indicación de la metodología o las herramientas para determinar impactos ambientales, evaluar diseños o mitigar los daños. Por ejemplo:

• La Política de Transporte, que guía el financiamiento de proyectos como carreteras y tubería que llevan el riesgo de costos ambientales potencialmente significativos, solo requiere que el Banco "tom[e] especialmente en cuenta que los programas y proyectos sometidos a su consideración…protejan el medio ambiente a través de medidas que eliminen o reduzcan posibles efectos negativos..." (2)
• A pesar del alto riesgo ambiental asociado con proyectos de infraestructura energética, la Política de Energía solo requiere que "[l]os proyectos energéticos sean concebidos y diseñados en forma compatible con las necesidades de preservación del medio ambiente." (3) Además, esta política no cita la fuente que determina estas necesidades-leyes ambientales nacionales, políticas internas del BID, o estándares internacionales.
• La Política Ambiental del BID no requiere claramente regulaciones ambientales más exigentes que las del país prestatario. El Banco tampoco se compromete a mejorar regulaciones ambientales nacionales donde las leyes existentes son débiles en un país prestatario. (4) La política operacional no requiere el mínimo de la elaboración de un Estudio de Impacto Ambiental. (5) Estos defectos implican que el Banco tiene una postura pasiva en el tema ambiental, agravada por un espacio muy limitado de acción del Banco. Por ejemplo, "en el diseño de proyectos específicos se incorporen apropiadamente los factores ambientales y se instituya un mecanismo de vigilancia para evitar efectos adversos." (6) Pero esto no indica ningún compromiso del Banco de tomar pasos concretos en el caso de impactos adversos no anticipados. Más allá que el área de influencia directa de un proyecto, el Banco sugiere solo "[q]ue se de la debida consideración al efecto ambiental regional de un proyecto…" (7)
  

La falta de precisión de las Políticas Operacionales del BID es agravada por un marco de políticas mal articulado. Cada Política Operacional, disponible al público por el Internet, empieza con una frase de limitación de responsabilidad que explica que "Muchas de las políticas no han sido actualizadas desde su adopción original, y varias reflejan enfoques y planteamientos del pasado, que han sido sustituidos en ejercicios posteriores de aumento de recursos del Banco; siendo los más recientes los mandatos contenidos en el Octavo Aumento General de Recursos de 1994." Sin embargo, el documento de los Mandatos del Octavo Aumento no especifica claramente los criterios nuevos correspondientes de las Políticas Operacionales. Por ejemplo, tocando el tema de los estándares ambientales, el documento del Octavo Aumento solo ofrece, "Durante el curso del Octavo Aumento, el Banco asegurará que sus marcos ambientales estén ampliados...El Banco continuará a poner al día sus marcos internos en desarrollo."(8) Pero el texto no requiere ninguna revisión concreta de la Política Ambiental correspondiente que definitivamente comprometería al Banco emprender ciertas actividades y otras no.

Las políticas del BID son además inadecuadas en su ámbito, especialmente respecto a los impactos sociales de proyectos financiados por el Banco. Los ejemplos siguientes muestran una falta de compromiso del Banco en asegurar la supuesta "adicionalidad" de las oportunidades de desarrollo social que crea:

• La única Política Operacional que dirige específicamente la compensación social es la Política de Reasentamiento Involuntario, que se aplica solo a las personas que están físicamente desplazados por un proyecto. Esta política fracasa en reconocer efectos a una población en la área de influencia de un proyecto que son indirectos o no tan físicamente aparentes, incluyendo impactos socioeconómicos y cambios en la salud pública (como epidemias), y en estrategias del uso de tierras.
• Como se ha notado previamente, no hay ninguna Política Operacional que dirija la posición especialmente delicada de los pueblos indígenas y otros grupos étnicos en el proceso de desarrollo. El BID promete en sus clausulas del Octavo Aumento "aumentar sus esfuerzos de obtener financiamiento adicional para programas que beneficien a los grupos indígenas para poder tratar sus necesidades en forma adecuada." (9) Sin embargo, nueve años después de que el Octavo Aumento entró en efecto, dicho aumento en inversiones para los indígenas todavía no está informado o guiado por una política operacional específica.
  

La falta de lenguaje tangible y cuantificable y el débil marco legal hace difícil mostrar concretamente que la participación del BID haya creado "adicionalidad" en un proyecto. Si un observador objetivo quisiera defender la retórica del Banco, que implica el logro de mayores estándares sociales y ambientales si financie un proyecto, este observador no podría citar la fuente de esta adicionalidad, dado las políticas débiles e insuficientes del Banco y los mandatos del Octavo Aumento que son aún menos precisos.

Las condiciones de préstamo ineficaz

Las condiciones de préstamo especiales del Banco tampoco aseguran un aumento en valor social o ambiental de un proyecto. En vez de rechazar un proyecto que tiene impactos sociales y ambientales significativos, el BID frecuentemente usa cláusulas contractuales en sus documentos de préstamo que identifican acciones correctivas o mitigatorias específicas como condiciones para el desembolso de fondos. Sin embargo, como demuestran los ejemplos siguientes, estas condiciones de préstamo frecuentemente no tratan en forma adecuada los impactos indirectos o a largo plazo, además son implementados en forma inconsistente.

Proyecto Corredor Santa Cruz-Puerto Suárez

El Proyecto del Corredor Santa Cruz-Puerto Suárez en Bolivia ilustra claramente lo que ocurre cuando las condiciones de préstamo son inadecuadas. El proyecto consiste en la pavimentación de aproximadamente 600 kilómetros de una carretera primitiva ya existente que conecta la ciudad de Santa Cruz de la Sierra con el pueblo de Puerto Suárez, en la frontera con la ciudad Brasileña de Corumbá. Cuando esté completa, la carretera conectará por primera vez los puertos del Océano Pacifico en Chile con los del Océano Atlántico en Brasil, provocando un aumento internacional del comercio y la expansión de las operaciones agroindustriales, forestales y minerales en las tierras bajas de Bolivia. Para asegurar adicionalidad en el proyecto, el BID aprobó dos préstamos en abril de 2002, uno para financiar la primera fase de construcción de la carretera y el otro para tratar el tema de los numerosos impactos ambientales y sociales, y cambios a largo plazo a la región que como también resultarían. El desembolso de fondos del primer préstamo depende de la ejecución del segundo préstamo.

Sin embargo, el segundo préstamo de "Protección Social y Ambiental" actualmente está en contra de la retórica de adicionalidad del Banco, porque no provee una mitigación suficiente hacia varios de los impactos directos y especialmente indirectos, muchos que son irreversibles, que el mismo Banco reconoce como parte de este gran proyecto infraestructural. Por ejemplo:

• El Estudio Ambiental Estratégico (EAE), hecho en julio de 2000, avisó que cambios significativos ambientales y sociales a corto y largo plazo en toda la región del sureste de Bolivia resultarían por el mayor acceso a la región, (10) y recomendó más que de US $81 millones en programas de protección y compensación social y ambiental para mitigar adecuadamente estos cambios. Pero debido a varios factores políticos y una falta de financiamiento suficiente, el Plan Operativo del EAE no fue aprobado por el BID. Sin embargo, en vez de renunciar a sus intenciones de financiar el proyecto, dado el clima de incertidumbre y los riesgos significativos ambientales y sociales del proyecto, el BID simplemente comisionó múltiples estudios nuevos para recortar los US $81 millones a un monto más alcanzable. El resultante Préstamo de Protección Social y Ambiental solo provee unos pocos US $26.5 millones, comparado al préstamo de US $90 millones aprobado para financiar la primera fase de la construcción actual de la carretera.
• El documento de préstamo admite que "la nueva mayor accesibilidad aumentará el valor de tierras...y además exacerba conflictos y el impacto en la sociedad y el medio ambiente" en áreas de influencia directas e indirectas a la vez, debido al incremento en la presencia de colonos y otros actores con interés económico en la región. El documento también reconoce el estado incertidumbre de titulación de tierras que existe en la mayoría de la región, especialmente para los pueblos indígenas. (11) Sin embargo, el documento de préstamo provee fondos solamente para facilitar la titulación de tierras en la área de influencia directa.
• Además, el documento de préstamo requiere que la titulación de tierras en la área de influencia directa esté terminada antes de que empiece la construcción de la carretera. (12) Sin embargo, el mismo documento explica que el proceso de despejar las tierras en preparación para la construcción de la carretera podría haber empezado cuando los préstamos fueron aprobados, abriendo la región a colonos antes de que los títulos de tierras estuvieran seguros.
• Solo alrededor de US $5 millones de los US $26.5 millones aprobados en el préstamo estarán desembolsados por fundaciones que son independientes del gobierno. (13) Pero dado que las agencias gubernamentales encargadas de implementar y monitorear los programas de protección social y ambiental no siempre han tenido credibilidad pública ni la voluntad política de implementar programas en una forma justa y eficiente, (14) esta asignación de fondos socava los beneficios posibles de los programas.
  

El Proyecto Hidroeléctrico Cana Brava

Otro ejemplo que niega la afirmación de adicionalidad del BID es el Proyecto Hidroeléctrico Cana Brava. Financiado por US $160 millones en préstamos del Departamento del Sector Privado (PRI) del BID, este proyecto consiste en la construcción, operación y mantenimiento de una planta hidroeléctrica de 450 mW y una línea de transmisión de 203-kV, ubicadas en el Río Tocantins, en el estado Brasilero de Goiás. La represa es la primera en una serie de 27 represas grandes planificadas por el gobierno de Brasil en el sistema de ríos Araguaia-Tocantins. El BID aprobó el préstamo en agosto de 2000, imponiendo condiciones para mitigar el desplazamiento humano y los daños ambientales.

Desafortunadamente, el documento de préstamo y el Plan de Manejo Social y Ambiental han sido clasificados "confidenciales" por el Banco y no están disponibles al público. Esta falta de transparencia efectivamente hace imposible mostrar adicionalidad del BID porque no se puede probar que la participación del BID causa algún beneficio social o ambiental, dado la falta de documentación suficiente facilitado por el mismo Banco que determinaría la conexción. Sin embargo, sí se puede mostrar que la implementación de medidas de mitigación han sido otra vez insuficiente e inoportuna:

• Aunque el proyecto recibió el premio de "Mejor Equipo de Proyecto" por el BID por su "trabajo excepcional con la sociedad civil" en octubre de 2001, hasta la fecha menos de 300 de los más de 1,000 familias afectadas habían recibido cualquier compensación.
• El Estudio de Impacto Ambiental y Social sugirió un plan de reasentamiento para poblaciones desplazadas que incluiría al mínimo un lote viable para agricultura con vivienda, infraestructura y servicios básicos. (15) Sin embargo, en muchos casos, la empresa ha ofrecido reasentamiento en tierras de baja calidad.
• En abril de 2002, el Río Tocantins de repente inundó la reserva de la gente avas-canoeiros, a pesar de los estudios conducidos por la empresa que mostraron que el río no inundaría sobre sus orillas existentes. Poblaciones desplazadas adicionales no han sido compensadas.
• Debido al ámbito inadecuado y mala implementación de las medidas de compensación, en mayo de 2002, algunos grupos ciudadanos en Brasil solicitaron una investigación del proyecto Cana Brava por el Mecanismo Independiente de Investigación del BID. Sin embargo, hasta la fecha de abril 2003, todavía no hay una agenda pública de cómo el BID conducirá la investigación.
• El BID ya tiene planes para muchas tras represas en el sistema de ríos Araguaia-Tocantins; sin embargo, el Banco no ha mencionado este contexto regional importante en sus programas de "adicionalidad" para la represa Cana Brava.
  

Ambos proyectos mencionados en este documento no son ejemplos aislados que muestran las condiciones inadecuadas de préstamo del BID. De hecho, la simple existencia de cláusulas condicionales en un documento de préstamo implica el reconocimiento de impactos sociales y/o ambientales significativos que resultarán de un proyecto. Al financiar conscientemente estos proyectos "problemáticos," el Banco está poniéndose en una posición de responsabilidad de asegurar que se cumpla con las condiciones. Y los ejemplos ilustrados muestran que el Banco no siempre ha tenido éxito en cumplir sus propios requisitos en una forma que garantize adicionalidad.

Actores del gobierno de los EEUU parecen estar de acuerdo con la falta de fiabilidad de las condiciones de préstamo. En una reunión con miembros interesados del Senado estadounidense, ONGs, el Banco de Exportación-Importación de los EEUU, el BID, el Tesoro Nacional de los EEUU y la Organización de Legisladores Mundiales para un Medio Ambiente Mejor (GLOBE en inglés) que ocurrió en 2002, varios miembros gubernamentales expresaron su preocupación sobre la participación del Banco Mundial en proyectos de megaductos que no haya mejorado en forma concreta la situación ambiental y social resultante en las maneras prometidas por las condiciones de préstamo. Dado que aún el Banco Mundial, que está considerado el líder de estándares entre las instituciones internacionales de financiamiento, no puede asegurar implementación de sus condiciones de préstamo, la afirmación de adicionalidad del BID es aún menos cierta.

El Proyecto Gasoducto Camisea

Debido al anterior análisis del marco político del BID y su mal ejecución de condiciones de préstamo en otros proyectos grandes de alto riesgo ambiental, la propuesta participación del BID en el Proyecto del polémico Gasoducto Camisea en Peru probablemente no resultará en adicionalidades apreciables y claramente atribuibles al Banco. De hecho, en repetir sus errores explicados en los anteriores ejemplos, el BID se está colocando en un desastre total.

Por ejemplo, el propósito del préstamo para el componente de Gestión Social y Ambiental del proyecto Camisea, similar al Préstamo de Protección Social y Ambiental del proyecto Corredor Santa Cruz-Puerto Suarez en Bolivia, asigna la responsabilidad de vigilancia y supervisión ambiental, y el cumplimiento de leyes nacionales ambientales, a varias agencias gubernamentales de Peru. (16) Sin embargo, el propósito de préstamo mismo se da cuenta del "vacío entre las aptitudes y capacidades que tienen las agencias estatales y las que deben tener para poder hacer una supervisión y inspección consistente y apropiada." (17) Contando con esta incapacidad, el préstamo propone programas de fortalecimiento institucional para las varias agencias.

Sin embargo, este método pasa por alto el papel de la voluntad política, en vez de capacidad institucional, en el descuido de proyectos por agencias gubernamentales nacionales. El gobierno peruano además ha mostrado en el pasado una falta de voluntad política de hacer cumplir con sus propias leyes ambientales. Por ejemplo, en 1989, el gobierno peruano estableció la Reserva Nahua-Kugapakori con el fin de proteger este grupo indígena amazónico vulnerable. Sin embargo, cuando los depósitos extensivos de gas natural fueron descubiertos adentro de la Reserva, el gobierno autorizó la entrada de las empresas petroleras. Hoy, aproximadamente 75% de los yacimientos de gas natural del proyecto Camisea, y bastante infraestructura de transporte, están ubicados adentro de la reserva. (18) Es claro que la voluntad política de cumplir con las leyes que protegen al medio ambiente y a los derechos indígenas era menos que la voluntad política de autorizar la explotación de las reservas enormes de hidrocarburos. ¿Cómo se puede confiar en el gobierno peruano como supervisor del componente de gestión social y ambiental del préstamo Camisea, dado sus acciones previas en este tema? Este aparente ignoro de la realidad política en que opera el Banco socava la credibilidad del dicho compromiso del Banco en asegurar diligencia social y ambiental y crear adicionalidad.

Aún una visión optimista de la buena voluntad del gobierno peruano en someterse a cambios institucionales para fortalecer su gestión ambiental no pasa por el momento inoportuno dado que la etapa está muy avanzada en la construcción del gasoducto. En abril de 2003, la construcción del gasoducto está un 70% terminada. Numerosos impactos sociales y ambientales ya son evidentes, incluyendo erosión, construcción de numerosos caminos de acceso a la región, el contacto inicial por la empresa con grupos indígenas voluntariamente aislados, y la propagación de epidemias entre poblaciones nativas vulnerables. Sin embargo, el fortalecimiento institucional valioso del gobierno peruano es necesariamente un proceso de largo plazo que requiere cambios en la cultura de gestión, y aún más lento el aumento de la confianza pública en sus instituciones políticas.

El BID también propone fondos fiduciarios para conservación y desarrollo indígena para mitigar los impactos directos e indirectos a la región. Sin embargo, los fondos fiduciarios tampoco pueden revocar los daños ya hechos, ni pueden prevenir adecuadamente la entrada de colonizadores u otras industrias en la región. En financiar un proyecto tan problemático y a un plazo avanzado de construcción, el BID limita significativamente el potencial de cualquier adicionalidad que en otras circunstancias tal vez podría resultar.

Falta de información pública sobre monitoreo de proyectos

Además, la falta de información disponible sobre la implementación de las condiciones de préstamo socava la afirmación de adicionalidad del Banco. El BID no tiene mecanismos y procedimientos adecuados de reportar públicamente cómo evalua el cumplimiento de sus condiciones de préstamo y cuáles son los resultados de su monitoreo. (19) Como admitió un oficial del departamento de Relaciones Externas del BID, la falta de información pública sobre el monitoreo de proyectos no hace fácil mostrar al público el éxito del BID en fomentar desarrollo. Un oficial en el Departamento del Tesoro de los EEUU también comentó que el esfuerzo de defender el buen trabajo del BID está amenazado por el nivel y calidad corriente de información recibida por el campo. Sin documentación clara de ejecución de las condiciones de préstamo, el BID no puede sostener persuasivamente aún que está consciente de exactamente cómo la adicionalidad está siendo tratado a un proyecto por sus condiciones de préstamo.

En conclusión, un observador objetivo no puede mostrar una conexión directa entre la participación del BID en un proyecto y cualquier adicionalidad resultante. Por eso, el argumento de adicionalidad, que el BID está usando para justificar su participación en el proyecto problemático Camisea, debe ser fuertemente cuestionado. El BID también debe proveer evidencia de mejores resultados sociales y ambientales que hayan provocado sus inversiones, si los tiene.

*Notas*

* Brindar adicionalidad significa causar mejores resultados sociales y ambientales que los que resultarían si solo capital privado esté invertido; es decir, "aumentar el valor" de un proyecto.

1. Enrique Iglesias, discurso inaugural ante la Mesa Redonda Interagencial sobre la adicionalidad de los programas y las operaciones para el desarrollo del sector privado apoyados por las instituciones financieras internacionales, Washington, DC, 23 y 24 de mayo de 2002.
2. OP-731 TRANSPORTE, Criterios Básicos, énfasis añadido. Banco Interamericano de Desarrollo.
3. OP-733 ENERGÍA, Criterios Básicos. Banco Interamericano de Desarrollo.
4. "El Banco considerará la prestación de cooperación técnica para ayudar a los países miembros a establecer o fortalecer su marco institucional para promover el mejoramiento ambiental." Cooperación Técnica (sección 3), énfasis añadido. OP-703 MEDIO AMBIENTE, Banco Interamericano de Desarrollo.
5. "El BID considerará el financiamiento de las medidas requeridas para evitar o minimizar efectos ambientales adversos en todos los proyectos de desarrollo que le presenten los países miembros." Proyectos de Desarrollo y Cooperación Técnica (sección 2), énfasis añadido. OP-703 MEDIO AMBIENTE, Banco Interamericano de Desarrollo.
6. OP-703 MEDIO AMBIENTE, Banco Interamericano de Desarrollo.
7. Ibid.
8. "Reporte del Octavo Aumento General de Recursos del Banco Interamericano de Desarrollo." Capítulo II, 2.43.
9. "Reporte del Octavo Aumento General de Recursos del Banco Interamericano de Desarrollo." Capítulo II.
10. Estudio Ambiental Estratégico del Corredor Santa Cruz-Puerto Suarez, Bolivia (Proyecto No. TC-9904003-BO), Reporte Final, Resumen Ejecutivo, 2-4.
11. Protección Ambiental y Social en el Corredor Santa Cruz-Puerto Suarez (BO-0033), sección 1.36.
12. Protección Ambiental y Social en el Corredor Santa Cruz-Puerto Suarez (BO-0033), sección 1.52, 1.63.
13. Protección Ambiental y Social en el Corredor Santa Cruz-Puerto Suarez (BO-0033), 1.56-1.58, 1.64.
14. Hammerschlag, Kari y Maria Vargas Ríos, "The Santa Cruz-Puerto Suárez Transportation Corridor Project: A Case Study," Julio 2001.
15. Estudio de Impacto Ambiental y Social, Cana Brava Planta Hidroeléctrica (BR-0304), p. 48.
16. Fortalecimiento Institucional y Apoyo a la Gestión Ambiental y Social del Proyecto de Gas Camisea (PE-0233), 1.26.
17. Ibid., 1.49.
18. Martinez, Nadia, Jon Sohn and Atossa Soltani, "U.S. Public Banks Back in the Spotlight Over Financing for Camisea Gas Project in Peru's Amazon Heartland", Press Release, 25 February 2003.
19. Por cada proyecto, el BID produce un Reporte de Monitoreo de la Ejecución y un Reporte de Terminación, pero estos reportes no están disponibles al público.