9 septiembre 2009
Eficiência Económica: Riscos e Custos Ambientais da Reconstrução da Rodovia BR-319. Resumo Executivo[1]
Por Leonardo C. Fleck
Se por um lado a construção e a pavimentação de estradas na Amazônia geram benefícios na forma de redução de custos de transportes, por outro lado impulsionam o desmatamento, os conflitos sociais e a ilegalidade. A eficiência econômica e os efeitos diversos dos projetos precisam ser identificados e instrumentos que garantam uma distribuição mais equânime de custos e benefícios entre os atores afetados precisam ser implantados.
Neste estudo, utilizamos a análise custo-benefício para avaliar a eficiência econômica do projeto de recuperação do principal segmento da Rodovia BR-319, localizado entre os quilômetros 250,00 e 655,70, no Estado do Amazonas, de forma a contribuir com a discussão dessas questões. Este trecho encontra-se fortemente deteriorado e virtualmente intransitável desde 1986. Planeja-se sua recuperação dentro do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) do Governo Federal, com início das obras em 2009 e término em 2011. As obras aqui analisadas, com custo de implantação de cerca de R$557 milhões, incluem a recuperação e a pavimentação da rodovia e a construção de quatro novas pontes entre Manaus e Porto Velho, o que viabilizará o tráfego continuado entre Manaus e o resto do País.
Atualmente, não há estudo disponível que demonstre a eficiência do investimento e discussões aprofundadas sobre as implicações sociais e ambientais de um projeto de tal magnitude. Para apoiar a discussão, construímos dois cenários de análise, um convencional, que reflete a abordagem metodológica comumente empregada na avaliação de projetos de infra-estrutura rodoviária no Brasil, e um cenário integrado, que visa incorporar custos ambientais parciais no cenário anterior. Não consideramos custos sociais.
A análise do cenário convencional demonstra que o projeto é inviável economicamente, gerando prejuízos de cerca de 316 milhões de reais, ou 33 centavos de benefícios para cada real de custos, em valores atuais. Isso significa que para que o projeto alcance viabilidade econômica, os benefícios brutos estimados teriam de ser multiplicados por três. A inviabilidade se mantém mesmo com a adoção de uma taxa de desconto tão baixa como 3%. Uma análise mais abrangente, considerando incertezas na estimação de diversas variáveis de entrada, confirma a sua inviabilidade, apresentando prejuízo médio de cerca de 311 milhões de reais e probabilidade zero de ser viável.
Modelagens recentes indicam que o projeto provocará forte desmatamento no Interflúvio Madeira-Purus, com a perda de importantes recursos naturais ainda em excelente estado de conservação, caso políticas eficazes de contenção do desmatamento não sejam implantadas. Estimamos que o custo econômico parcial do desmatamento, modelado por Soares-Filho et al. (2006a)[2], poderia alcançar aproximadamente 1,9 bilhões de reais, em valores atuais. Destes, 1,4 bilhões corresponderiam ao efeito negativo do projeto sobre as mudanças climáticas globais, valor muito superior aos benefícios brutos gerados pelo projeto, de 153 milhões de reais.
No cenário integrado, que inclui os custos ambientais estimados ao cenário convencional, os prejuízos do projeto aumentariam significativamente e, nesse momento, somariam 2,2 bilhões de reais, ou somente 6,5 centavos de benefícios para cada real de custos gerados, em valores atuais. Alternativamente, para cada real de benefícios brutos gerados, seriam produzidos 12,3 reais de custos ambientais.
Essa análise, no entanto, não incorpora os custos e benefícios potenciais das recentes medidas de mitigação propostas, relacionadas, principalmente, à criação e implantação de diversas Unidades de Conservação. Somente a mitigação dos custos ambientais dentro dessas unidades, por meio de investimentos na sua implementação/proteção básica, custaria cerca de R$469 milhões, em valores atuais. Isso significa que, para que seja economicamente eficiente, o projeto de recuperação da rodovia teria de gerar pelo menos cerca de R$785 milhões de benefícios adicionais, o que exigiria que os benefícios brutos estimados fossem multiplicados por pelo menos 5,12 vezes.
Esses resultados apresentam evidência de que a recuperação da BR-319, nesse momento, dificilmente representaria um investimento eficiente dos recursos públicos brasileiros. Os recursos alocados nesse projeto seriam mais bem utilizados em investimentos públicos alternativos que apresentem eficiência e equidade. Nesse contexto, investimentos e incentivos aos modais de transporte atuais, nas hidrovias, rodovias, portos e aeroportos, poderão tornar-se alternativas mais eficientes para a alocação de recursos públicos federais.
Implicações socioambientais
A BR-319 se localiza no Interflúvio dos Rios Madeira e Purus, uma região cuja biodiversidade é rica e pouco conhecida, com grande potencial para novas descobertas.[3] Além dessas características, ainda apresenta excelente estado de conservação, principalmente pelo seu elevado grau de isolamento.[4] No entanto, esse cenário é ameaçado por diversos projetos de infra-estrutura planejados para os próximos anos, dentre eles o Gasoduto Urucu-Porto Velho, as Hidrelétricas/Hidrovia do Madeira, a recuperação da BR-230 (Transamazônica) e da própria BR-319.
Além das pressões externas, as pressões internas são crescentes, principalmente na região sul do Estado do Amazonas, onde se concentra a maior parte do desmatamento recente no estado. Já se observa a intense expansão de estradas não-oficiais na região (SDS, 2005), efeito que deverá intensificar-se com a recuperação da BR-319 e a possível construção de diversos ramais planejados após a sua conclusão. A reabertura do tráfego, ao longo da BR-319, mudará drasticamente o cenário atual, tornando novamente acessíveis extensas áreas de terra para diversos grupos de interesse, como sem-terras, agricultores, pecuaristas e madeireiros.
Pela fragilidade institucional da região, teme-se que se repita o processo predatório de ocupação de terras observado historicamente em outras estradas da região Norte.[5] Há indícios de que o simples anúncio de sua recuperação tenha ocasionado aumento da grilagem e ocupação de terras[6], tal qual ocorreu com a BR-163[7]. Além disso, é provável que as melhorias nessa rodovia redirecionem as políticas de assentamento para a região, uma vez que muitos assentamentos agrícolas estão sendo realizados na Região Norte, ainda que a maior parte das reivindicações seja originada nas Regiões Sul e Sudeste[8].
Modelagens recentes têm demonstrado o efeito potencial da recuperação da BR-319 sobre o aumento do desmatamento da região e, conseqüentemente, a perda de serviços ambientais da floresta. Soares-Filho et al. (2006a), em um estudo abrangendo a bacia Amazônica, projetaram desmatamento adicional induzido por esse projeto de cerca de 9 milhões de hectares, em 2050. Segundo os mesmos autores, a recuperação da BR-319 provocaria maior desmatamento que os projetos das Rodovias BR-163 e Interoceânica, quando comparadas separadamente.
Mais recentemente, Fearnside et al. (no prelo) realizaram outro estudo com uso de metodologia similar, mas considerando os efeitos da reconstrução da rodovia em cenários com e sem a implantação de novas Unidades de Conservação (UCs). Essa modelagem calcula desmatamento e emissões de gases de efeito estufa (GEEs) evitados pela criação de UCs de 1,6 milhões de hectares e 310 milhões de toneladas de dioxide de carbono equivalente (CO2eq), respectivamente, até 2050.
Além da perda de serviços ambientais, a implementação da BR-319 também ameaçará a sobrevivência de diversas espécies de aves[9], mamíferos[10] e outros táxons, tanto pelo desmatamento como pela degradação florestal. Argumenta-se, também, que o projeto ocasionará diversos problemas sociais, tanto ao longo da rodovia como na cidade de Manaus. Ao longo da rodovia, espera-se aumento dos conflitos por terra e recursos naturais dentro e fora de áreas formalmente protegidas, com a expansão da concentração de terras e invasões. Em Manaus, é provável que haja aumento das taxas de imigração, dados os excelentes indicadores sociais da cidade em comparação com os estados da Região Norte que serão conectados pela rodovia, como Rondônia e Acre, com diversas conseqüências negativas para a cidade[11].
Estado atual e projetado
A BR-319 possui 885,4 km de extensão5, sendo 859,[12] km no Estado do Amazonas, onde atravessa os municípios de Canutama, Humaitá, Tapauá, Manicoré, Beruri, Borba, Manaquiri, Careiro, Careiro da Várzea e Manaus. As condições atuais de superfície e trafegabilidade são variáveis. Os 165 km entre Careiro da Várzea (na margem direita do Rio Amazonas) e Careiro (na margem do Rio Tupãna) possuem asfalto em condições razoáveis de trafegabilidade. No entanto, os 500 km seguintes – até o entroncamento com a Rodovia Transamazônica (BR-230) – encontram-se virtualmente intransitáveis, sem asfalto e com problemas em suas pontes e bueiros. A única manutenção vem sendo executada pela Embratel, restringindose à manutenção de pontes. A maior parte desse trecho também se encontra desabitada. O trecho final de 180 km, entre Humaitá e Porto Velho, está pavimentado e em estado regular, mas com muitos buracos e com pontes de somente uma faixa, permitindo condições razoáveis de trafegabilidade[13]. As travessias dos rios Castanho, Tupãna, Igarapé-açu, Madeira (em Porto Velho) e Amazonas (entre Manaus e Careiro da Várzea) são feitas, atualmente, por meio de balsas.
Para garantir a trafegabilidade futura da rodovia, planeja-se a recuperação completa do pavimento e a substituição de todas as pontes de madeira por bueiros de cimento. Além disso, prevê-se a construção de quatro pontes sobre os rios Castanho, Tupãna, Igarapé-açu e Madeira. Esta última, com cerca de 987 metros de extensão, encontra-se em processo de licitação[14]. Para que a ligação terrestre entre Manaus e o resto do país esteja completa, só faltaria a construção de uma quinta ponte entre Careiro da Várzea e a margem esquerda do Rio Amazonas, próximo a Manaus. Esse é o projeto mais ambicioso, mas ainda não há previsão de implementação.
As obras da BR-319 foram iniciadas em 2005, sendo logo interrompidas pela falta de Estudo de Impacto Ambiental/Relatório de Impacto Ambiental (EIA-RIMA). Tal fato ocorreu por ter sido considerado que, dadas as condições precárias da rodovia, esta obra deveria ser considerada como um novo projeto e não a simples recuperação de uma rodovia existente. A exigência de EIA-RIMA fundamentava-se nas perspectivas de danos ambientais significativos gerados pelo projeto, o que resultou em acordo para que o trecho intermediário, entre os quilômetros 250 e 655,7, fosse submetido ao EIA/RIMA. O estudo ficou sob responsabilidade da Universidade Federal do Amazonas, sendo entregue no início de 2009[15].
Apesar da necessidade de consideração a impactos ambientais indiretos em um EIA, os estudos aprovados no Brasil incorporam, quando muito, somente uma descrição qualitativa e suas medidas mitigatórias, que são, muitas vezes, insuficientes para a contenção dos diversos danos ambientais gerados por projetos desse porte[16]. Antevendo esses impactos, em 2006 os governos federal e estadual decidiram estabelecer novas UCs no entorno da rodovia como forma de restringir o avanço de desmatamento. Nesse contexto, iniciou-se um processo de consultas públicas sobre as propostas de criação e ampliação de diversas UCs na região de influência da rodovia, entre estaduais e federais, sendo que diversas foram criadas/expandidas recentemente ou se encontram em processo de criação/expansão[17].
O projeto da rodovia foi, no entanto, novamente paralisado em 2007, desta vez devido a denúncias de corrupção envolvendo a construtora vencedora da licitação para as obras dos trechos autorizados[18]. Conseqüentemente, no final de agosto do mesmo ano a maior parte das obras foi assumida pelo Exército através de seus Batalhões de Engenharia e Construção (BEC), em convênio com o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes (DNIT). Essa estratégia foi adotada, possivelmente, para evitar maiores atrasos na execução do projeto.
[1] Esta é uma publicação da Concervação Estratégica. O download deste documento pode ser feito na páagina do CSF: http://conservation-strategy.org/en/reports/reports
[2] SOARES-FILHO, B. S. et al. (2006a). Modelling conservation in the Amazon Basin. Nature, 440: 520–523.
[3] COHN-HAFT, M. (2008). Biodiversidade do Interflúvio Madeira-Purus. Apresentação do Projeto GEOMA. Disponível em: [http://www.geoma.lncc.br/evento/ppt/Biodiversidade/Biodiversidade_4.pdf].
[4] ÁRBOCZ, G., NALIATO, V. & W. REINECKE (2005). Relatório de vistoria técnica. Empreendimento: rodovia BR-319, entre as cidades de Porto Velho, no Estado de Rondônia, e Manaus, no Estado do Amazonas, sob responsabilidade do DNIT Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes. COAIR/CGLIC/DILIQ/IBAMA, Brasília, DF. 80 p.
[5] FEARNSIDE, P. (2005). Deforestation in Brazilian Amazonia: History, Rates and Consequences. Conservation Biology 19(3): 680-688. & REID, J. & W. SOUSA JÚNIOR (2005) Infrastructure and conservation policy in Brazil. Conservation Biology, v.19, n. 3, pp. 740-746.
[6] LBA INFORMA (22/11/2005). Anúncio da revitalização da BR-319 estimulou a ocupação de terras no Amazonas, informa Incra. Disponível em: [http://lba.cptec.inpe.br/lba/site/?p=noticia&t=0&op=359].
[7] ALENCAR, A. et al. (2005). A pavimentação da BR-163 e os desafios à sustentabilidade: uma análise ecônomica, social e ambiental. Conservation Strategy Fund, Belo Horizonte, Brasil, 29 p..
[8] AMAZONIA.ORG (07/07/08). Cerca de 40% dos assentamentos foram realizados na região Norte. Disponível em: [http://www.amazonia.org.br/noticias/noticia.cfm?id=276513].
[9] VALE, M. et al. (2008). Effects of future infrastructure development on threat status and occurrence of Amazonian birds. Conservation Biology, 22(4):1006-1015.
[10] SOARES-FILHO, B.S. et al. (2006a). Modelling conservation in the Amazon Basin. Nature, 440:520-523.
[11] IDESAM (2008). Ferrovia vs. BR-319: um debate sócio-ambiental urgente. Documento preliminary. Versão 2.8. 11p; FEARNSIDE, P & P. GRAÇA (2006). BR-319: Brazil’s Manaus-Porto Velho Highway and the Potential Impact of Linking the Arc of Deforestation to Central Amazônia. Environmental Management, 38:705-716; FEARNSIDE, P. (2008). Impacto do desmatamento amazônico sobre o ambiente urbano de Manaus. In: Santos, A. & Nowaza, S. Impactos urbanos sobre la biologia do ambiente amazônico: interações entre moléculas, organismos e ambientes. Centro Universitário Nilton Lins, Manaus.
[12] Fonte: Ministério dos Transportes. Internet: [http://www.transportes.gov.br/bit/trodo/br-319/gbr-319.htm].
[13] ÁRBOCZ, G., NALIATO, V. & W. REINECKE (2005). Relatório de vistoria técnica. Empreendimento: rodovia BR-319, entre as cidades de Porto Velho, no Estado de Rondônia, e Manaus, no Estado do Amazonas, sob responsabilidade do DNIT Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes. COAIR/CGLIC/DILIQ/IBAMA, Brasília, DF. 80 p.; DNIT (30/10/08). Condições das rodovias. Estado: Amazonas/BR-319. Disponível em:[http://www1.dnit.gov.br/rodovias/condicoes/condicoesdrf.asp?BR=319&Estado=Amazonas&drf=1].
[14] DNIT (01/09/08). Licitação para ponte sobre o Rio Madeira sera aberta no próximo mês. Disponível em: [http://www.dnit.gov.br/noticias/mad].
[15] UFAM & DNIT (2009). Estudo de Impacto Ambiental da Recontrução da Rodovia BR-319.
[16] Devido aos diversos projetos de infra-estrutura planejados para a região, seria também recomendável o uso de um instrumento adicional de política ambiental, a Avaliação Ambiental Estratégica (Therivel 1992), devido aos impactos estruturais na economia, sociedade e meio ambiente proporcionados por esses investimentos.
[17] ICMBio, SDS/AM, SEDAM/RO & CSF (2008). Grupo de Trabalho BR-319 (Portaria N. 295 MMA, de 22.09.2008). Subgrupo: Proteção e Implementação das Unidades de Conservação da BR-319. Resumo Executivo. Manaus-Porto Velho. 27 p..
[18] GAZETA MERCANTIL (20/09/2007). TCU constata irregularidades em 29 obras. Disponível em: [http://indexet.gazetamercantil.com.br/arquivo/2007/09/20/20/TCU-constata-irregularidades-em29-obras.html].