20 febrero 2010
No más de lo mismo: Hacia la búsqueda de gobernabilidad en el Corredor Vial Interoceánico Sur
Por Vanessa Cueto y Claudia Enrique
Programa de Energía
Derecho, Ambiente y Recursos Naturales DAR
El Corredor Vial Interoceánico Sur - CVIS, proyecto de infraestructura emblemático en Perú y que es la columna vertebral de la integración binacional Perú- Brasil, ha sido tan criticado que algunas instituciones financieras lo consideran como un pasivo ambiental cuya remediación económica, ecológica y política será la herencia de la Corporación Andina de Fomento - CAF, Odebrecht, el Ministerio de Agricultura y el Ministerio del Ambiente – MINAM del Perú. Las críticas sobre todo apuntan a la falta de planificación, que se evidencia en no cumplir con los requisitos esenciales para su previa aprobación como son los estudios definitivos de ingeniería, el estudio de impacto ambiental - EIA, una evaluación ambiental estratégica - EAE y la falta de una evaluación del proyecto conforme al procedimiento del Sistema Nacional de Inversión Pública - SNIP.
Avisado de antemano sobre estos problemas de fondo y de planificación del proyecto, se aprobó en el año 2006, el Programa de Gestión Ambiental y Social para la Mitigación de Impactos Indirectos del CVIS (Programa CAF/INRENA) – primer instrumento de este tipo en la historia de Perú y de la CAF para mitigar impactos directos e indirectos causados por un megaproyecto de infraestructura. El Programa CAF/INRENA contó con un presupuesto de US$ 17.785 millones, de los cuales US$ 10 millones fueron prestados por la CAF, y el resto cubierto con fondos nacionales por el Gobierno del Perú.
La crítica se centró en que dicho monto apenas equivalía al 1.9% del monto total de la obra que en un inicio era una concesión privada del valor de US$ 892 millones. Por la misma falta de planificación, los sobrecostos de la obra se han incrementado acercándose –a la fecha- al orden de US$ 2,000 millones, sin que haya habido un incremento para la mitigación de los impactos indirectos. En ese sentido, el CAF/INRENA ahora equivale a casi un 1% del costo total de la obra.
La importancia del Programa CAF/INRENA radicaba en la mitigación de los impactos sociales y ambientales del CVIS, contando además con una visión ambiciosa de los logros. Contaba con 10 proyectos, cuyos temas se centraban en el fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos regionales, locales, y de la sociedad civil, la formalización de la minería aurífera, ordenamiento territorial, protección de áreas naturales protegidas, entre otros.
Por factores, como ser un programa novedoso para el Perú y la CAF, como por no contar con un contexto muy favorable para lograr las metas, no contar con un monto adecuado en relación con la magnitud de los riesgos del proyecto, el Programa CAF/INRENA carecía de elementos necesarios para garantizar su éxito. Hoy, el Programa no ha logrado un real fortalecimiento de la gobernabilidad del área impactada por el CVIS. En ese sentido, el Programa CAF/INRENA se impuso metas que en su mayoría no se han cumplido, lo cual promovió que –actualmente- la falta de gobernabilidad sea un problema que incrementa los problemas ambientales y sociales existentes en las regiones involucradas.
Sociedad Civil plantea recomendaciones para MINAM y espera respuesta
La sociedad civil a través de una red de organizaciones presentes en toda la ruta del CVIS denominado el Grupo de Trabajo de la Sociedad Civil para la Interoceánica Sur – GTSCIOS, viene realizando seguimiento a los logros y avances del Programa CAF/INRENA, con la voluntad de tener una participación activa en la implementación del programa. En coordinación con los miembros del GTSCIOS, Derecho Ambiente y Recursos Naturales – DAR viene finalizando un diagnóstico sobre el Programa CAF/ INRENA, el cual tiene por objeto contribuir -a partir de las lecciones aprendidas, en la construcción de gobernabilidad en el proceso de diseño e implementación de programas asociados a proyectos de infraestructura, de alcance nacional e inclusive regional.
Este proceso de análisis se vuelve aún más importante, ad portas del inicio de una Segunda Etapa del Programa de Inversión para la Mitigación de Impactos Indirectos de CVIS (Programa CAF/MINAM) cuyo diseño está siendo dirigido por el MINAM, teniendo como unidad formuladora a la Dirección General de Ordenamiento Territorial y el apoyo al GEAS INTEROCEANICA.
Ante la oportunidad de aprender de la experiencia del Programa CAF/INRENA para hacer los ajustes necesarios en la próxima etapa, la sociedad civil a través del GTSCIOS y DAR, han presentado iniciativas para poder abrir las puertas al diálogo y participar en el diseño de la propuesta para el próximo programa.
Desayuno de Trabajo representantes del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, Unidad Ejecutora del Programa, GEAS INTEROCEANICA del Ministerio del Ambiente, Provías Nacional y sociedad civil.
Es así que, desde haber planteado una serie de recomendaciones en una reunión el 18 de noviembre de 2009, que incidían principalmente en el procedimiento: realizar un informe público sobre la situación del nuevo programa, el establecimiento de una Mesa Multi-Institucional que convoque a los diseñadores, a los sectores interesados, a expertos y representantes de la sociedad civil como instancia de comunicación transparente, y la necesidad de iniciar el nuevo programa con una Evaluación del CAF – INRENA, ya han pasado tres meses, sin que a la fecha se tenga una respuesta formal por parte del Viceministerio de Desarrollo Estratégico de Recursos Naturales, hecho que demuestra la indiferencia del Ministerio del Ambiente – MINAM.
Desayuno de Trabajo: Representantes de DAR, CAF y Coordinador GTSC IOS discutiendo propuestas presentadas por la sociedad civil.
Muchas de estas recomendaciones nacen del diagnóstico desarrollado por DAR como un análisis del aporte del Programa CAF/INRENA en fortalecer o debilitar la gobernabilidad socio-ambiental en el área de influencia de la carretera, a partir de indicadores como planificación, participación, coordinación, transparencia, capacidad/gestión ambiental y rendición de cuentas. .
La falta de planificación podemos observarla tanto a nivel externo y a nivel interno del programa. A nivel interno, podemos ver desde el inicio que no se priorizaron instrumentos esenciales de carácter previo como son la Línea de Base y la EAE, los cuales se han desarrollado en la etapa final del programa y de una manera inconsistente con estándares internacionales. Esto no ha permitido comparar los logros alcanzados por el programa con el status anterior al inicio del mismo, pues tampoco se elaboraron indicadores de seguimiento óptimos para la medición del logro de los objetivos del Programa.
En el ámbito externo, la falta de un Centro Nacional de Planeamiento Estratégico - CEPLAN, un plan de desarrollo amazónico y de políticas claras de ordenamiento territorial han generado que la gobernabilidad de la zona se siga viendo debilitada por denuncios mineros y la impunidad de la minería ilegal, así como por el establecimiento de lotes de hidrocarburos en áreas naturales protegidas, tala ilegal y crecientes cultivos de coca. Al respecto, resalta como un caso emblemático, el proyecto de la Central Hidroeléctrica de Inambari, que inundaría aprox. 106.1 km del CVIS, una carretera que ha costado un millón de dólares por kilómetro, afectando a los Bosques de Producción Permanente – BPP de Puno y Cusco, sin saber a la fecha quien será el responsable de pagar el cambio de ruta de la carretera, probablemente -al final- seremos todos los peruanos los que pagaremos estos costos por la mencionada falta de planificación.
En temas de coordinación, la situación no ha sido la mejor. Empezando por el mal diseño de la estructura del Programa, el cual no permitió que la sociedad civil cumpliera un rol consecuente en la toma de decisiones. El papel del Consejo Consultivo, presidido actualmente por el MINAM fue muy débil, no ha sesionado desde el 2008. Asimismo, la falta de poder “vinculante” de las decisiones tomadas por dicho Consejo contribuyó a su inadvertido rol en la gestión del programa. La debilidad de las Comisiones Ambientales Regionales - CAR como entidades de coordinación, así como la no implementación de un Sistema de Coordinación y Seguimiento Intra Regional, pone en evidencia los mínimos resultados del Programa en este aspecto.
Asimismo, si bien la sociedad civil tuvo un pujante interés en participar del proceso, hubieron momentos de apertura en los que no tuvo la suficiente capacidad para asumir el reto de apoyar al desarrollo del programa, debido –entre otras- a la poca oportunidad de participar, al poco apoyo en el fortalecimiento que se dio por el propio programa, y la pérdida de fe en el proceso y la falta de capacidad para el seguimiento.
En el tema de transparencia, el resultado tampoco es óptimo, el Programa CAF/INRENA al no contar con un componente de comunicaciones integral, realizó iniciativas aisladas y parciales que no cumplieron plenamente con sus objetivos. Por ejemplo, los pocos espacios web creados para facilitar la difusión sobre el proyecto están desactualizados, al igual que los portales regionales, no contando el Programa con un medio de difusión de sus logros, lo que ha generado que la población no tenga una visión clara del desarrollo del programa.
En relación al indicador de participación de la sociedad civil, los niveles fueron muy bajos respecto de las metas planteadas. El órgano más importante de representación (Consejo Consultivo) no funcionó y las instancias como las CAR, en donde la sociedad civil contaba con un espacio relevante, tampoco lo lograron. Las Comisiones Ambientales Municipales -CAM apoyadas por el programa, recién han sido implementadas, no obstante, no existe un análisis de la participación en esos espacios. Asimismo, tampoco se ha conseguido establecer el mecanismo financiero para formular proyectos o iniciativas de conservación por parte de la sociedad civil que concebía el proyecto 09.
De otro lado, la participación de los pueblos indígenas pasó casi inadvertida. Existió muy poca participación de sus entidades federativas y el débil rol del INDEPA empeoró esta situación.
Sobre rendición de cuentas, si bien la Unidad Ejecutora del Programa presentaba sus reportes de resultados a su Comité de Coordinación, la CAF, MINAM, Ministerio de Economía y Finanzas - MEF y la Contraloría General de la República, estos informes no fueron de conocimiento público. El MINAM y los demás sectores co-ejecutores debieron ir generando reuniones de presentación de los avances generales del programa a la sociedad civil, en el marco de la transparencia de la gestión pública, lo cual no se realizó. Los gobiernos regionales, en cambio, reportaban sus actividades a través de sus audiencias públicas regionales. Sin embargo, la información brindada era limitada y carecía de mayor difusión sobre sus avances.
En relación, al tema de gestión ambiental y de capacidad, el programa enfocó este tema a través de su proyecto 09, por el cual apoyó a las Gerencias de Recursos Naturales de los gobiernos regionales y a las unidades de gestión ambiental de los gobiernos locales, además de impulsar la generación de instrumentos de gestión ambiental. Sin embargo, si bien hay algunos avances, éstos no han sido suficientes para la mitigación de los impactos indirectos, puesto que a la fecha aún sigue pendiente el establecimiento de un Sistema de Monitoreo de los Impactos Indirectos, eficientes y articulados en las tres regiones.
En la Encrucijada: O Construimos la gobernabilidad o es más de lo mismo?
Estos son algunos de los temas que consideramos importantes del diagnóstico sobre gobernabilidad, que nos permiten observar ciertas lecciones aprendidas para su incorporación en el próximo Programa CAF/MINAM:
1. El Programa CAF/INRENA tuvo un bajo desempeño en el aporte a la generación de gobernabilidad. Basta con analizar los indicadores señalados anteriormente y podremos ver la ineficacia del programa en términos de evitar conflictos sociales en la zona, es así que desde el 2006 a la actualidad, los problemas de minería ilegal, tala ilegal, invasión de áreas naturales protegidas y los cultivos de coca se han ido incrementando.
2. El Programa CAF/INRENA tuvo un desempeño ineficiente, empezando por desarrollar sus actividades sin una Línea de Base y una EAE, lo cual es sinónimo de una falta de planificación. Por ello, no podemos permitir que el Programa CAF/MINAM se inicie sin contar con todo lo que se requiere para garantizar una planificación adecuada. Este compromiso comienza con una Línea de Base actualizada y clara más un componente de monitoreo y evaluación, que permita medir indicadores ambientales, sociales e institucionales sistemáticamente e informar de un proceso de planificación local, regional y nacional; contando además con una evaluación clara y crítica del Programa CAF/INRENA.
3. El Programa CAF/INRENA contó con niveles bajos de transparencia y de participación, al no contar con un componente de comunicaciones, que permita difundir los logros y avances del Programa de manera integrada, así como la participación y observaciones a los mismos por parte de la sociedad civil. En ese sentido, es importante que el Programa CAF/MINAM tenga un mecanismo de comunicaciones mucho más ambicioso e integrado, como el hilo conductor, desde el inicio del mismo.
4. La importancia de los gobiernos regionales debe estar planteado desde el inicio del próximo Programa, por lo cual es necesario que se distingan los intereses y necesidades de cada uno de los gobiernos regionales involucrados, análisis que faltó en el Programa CAF/INRENA. En ese sentido, el apoyo y compromiso de los Gobiernos regionales en la implementación de los instrumentos de gestión ambiental son fundamentales y debe ser fortalecido con un sólido proyecto de cooperación técnica y con metas verificables que transciendan la formulación de planes.
5. Consideramos la necesidad de que la Unidad Ejecutora del Programa se encuentre adscrita al MINAM, ya que esta institución en su calidad de Autoridad Ambiental Nacional, y con su carácter transectorial podrá apoyar desde diversas ópticas a la mitigación de los impactos indirectos. En ese sentido, se propone también la conformación de una Veeduría, que cumpla un rol de observador y garante de la gestión y cumplimiento de actividades del Programa, pudiéndose pensar para ello en la Defensoría del Pueblo y la propia Contraloría General de la República, acompañadas por la sociedad civil en el seguimiento de actividades.
6. Urge un Sistema de Monitoreo de los Impactos Indirectos del CVIS. En ese sentido, los gobiernos regionales y locales son muy importantes, para ello el trabajo realizado por el GEAS INTEROCEANICA será útil para generar un sistema integrado de monitoreo más integral, actualizado, y útil para las decisiones tomadas en diferentes niveles del gobierno como en el espacio deliberativo del proyecto mismo.
Consideramos que el cumplimiento de los objetivos del próximo programa, sólo podrá llevarse a cabo, si el actual y el próximo gobierno, asumen un rol comprometido con el fortalecimiento de la planificación nacional y en la generación de un Plan de Desarrollo de la Amazonía que promueva actividades productivas sustentables y bajo un enfoque de ordenamiento territorial.
Finalmente, es necesario que el presupuesto para el próximo Programa CAF/MINAM sea acorde con la magnitud de la problemática actual del ámbito de influencia del CVIS. En ese sentido, se propone para el Programa CAF/MINAM un porcentaje no menor del 10% al 15% del precio de la obra, no pudiendo ser aceptado un porcentaje menor, ya que aceptar un monto igual al del Programa CAF/INRENA evidenciaría la falta de seriedad por parte de la CAF, y denotaría la falta de compromiso del Gobierno del Perú en la mitigación de los impactos indirectos ocasionados por el CVIS.
Los BPP son áreas primarias que mediante Resolución Ministerial del Ministerio de Agricultura se ponen a disposición de particulares para el aprovechamiento preferentemente de la madera y de otros recursos forestales y de fauna silvestre.
Fortalecimiento de las Capacidades de Gestión Ambiental y Social de los Gobiernos Regionales y Locales y Promoción de la Participación de la Sociedad Civil en el Ámbito de Influencia del CVIS.